PEMBENTUKAN DAERAH PERSIAPAN: KOMPARASI ANTARA REFORMASI DAN ORDE BARU

Oleh: Dedet Zelthauzallam

Pasca reformasi 1998 bergulir, banyak hal yang berubah di Republik ini. Tak terkecuali hubungan pemerintah pusat dengan daerah, yang awalnya lebih bernuansa dekonsentrasi berubah menjadi desentralisasi yang berotonomi daerah. Perubahan itu bisa dilihat dari bagaimana urusan-urusan pemerintah lebih banyak berada ditangan pemerintahan daerah. Pemerintah pusat hanya meninggalkan enam urusan yang mutlak dipegang, yaitu hubungan internasional, keamanan, pertahanan, yustisi, moneter dan agama. Sedangkan diluar itu menjadi milik pemerintah daerah.

Tujuan pelaksanaan otonomi daerah adalah untuk mempercepat pembangunan, kesejahteraan dan meningkatkan daya saing  daerah. Namun, pemberlakuan otonomi daerah sejak era reformasi tidak berjalan dengan mulus. Otonomi daerah yang awalnya diyakini akan menjadi obat mujarab, nyatanya kurang manjur dalam menjawab realita di Republik ini, khususnya pemerintahan daerah. Di bawah rezim otonomi daerah, peningkatan kesejahteraan tetap saja berjalan lamban bak kura-kura.

Persoalan utama di rezim otonomi daerah diakibatkan oleh hiruk pikuk pemilihan kepala daerah secara langsung oleh rakyat. Pemilihan itu hanya menelurkan persaingan dalam merebut kekuasaan. Persaingan kekuasaan selalu menghiasi perjalanan otonomi daerah, sehingga elite daerah hanya disibukan untuk berpikir bagaimana caranya untuk mendapatkan dan mempertahankan kekuasaan.

Ada elite yang kalah mencari jalan lain, supaya kekuasaan bisa tetap dimiliki olehnya. Jalan yang ditempuh banyak melalui pemekaran daerah baru (DOB). Dimana mereka mengatasnamakan nama rakyat dengan iming-iming untuk meningkatkan pelayanan dan kesejahteraan mereka. Namun pemekaran tersebut bersifat politis yang hanya akan menimbulkan permasalahan baru di rezim otonomi daerah. Setiap daerah kini berlomba-lomba mengajukan pemekaran daerah.

Menurut data dari Kementerian Dalam Negeri, sejak 1999-2009 sudah terbentuk 220 daerah otonomi baru, terdiri dari 7 provinsi, 213 kabupaten dan kota[1]. Dan ada 65 DOB yang disahkan oleh DPR pada Oktober tahun 2013[2]. Dengan banyaknya usulan DOB ini akan memberikan keprihatinan bagi masa depan otonomi di Republik ini, karena sampai saat ini menurut Menteri Dalam Negeri, Gamawan Fauzi, yang mengatakan bahwa presentase keberhasilan DOB yang sudah terbentuk kecil, hanya 20%-30% yang bisa tergolong berhasil.

Untuk menanggapi problem tersebut, tentunya pemerintah selaku pihak ekskutif dan DPR pihak legislatif perlu lebih memperketat lagi regulasi pemekaran daerah otonom, supaya tidak seperti dewasa ini. Moratorium yang sudah dilakukan pemerintah menjadi salah satu langkah yang positif, tetapi perlu ada dukungan yang lebih dari DPR, karena pemekaran daerah bisa diajukan melalui dua pintu (Kementerian Dalam Negeri dan DPR). DPR menjadi pintu favorit bagi mereka yang berhasrat membentuk DOB.

Komparasi DOB Era Reformasi dan Orde Baru

     Pasca reformasi, tata cara pembentukan daerah otonomi baru bisa dikatakan jauh lebih longgar dibandingkan dengan masa orde baru. Kelonggaran itu bisa dilihat dari ratusan daerah otonomi baru yang terbentuk dalam kurun waktu satu dasawarsa. Isi UU Pemerintahan Daerah antara 22 tahun 1999 yang diamandemen menjadi UU 32 tahun 2004 dengan UU 5 tahun 1974 memang banyak perbedaan, khususnya dalam hal tata cara pembentukan daerah otonomi baru.

Banyak pihak menilai bahwa dalam hal penataan daerah otonomi baru, UU 5 tahun 1974 lebih baik dibandingkan UU 22 tahun 1999 maupun UU 32 tahun 2004. Ini disebabkan karena di dalam UU 5 tahun 1974, daerah otonomi baru harus dipersiapkan dalam beberapa tahun untuk bisa menjadi daerah yang berotonom. Apabila daerah yang sedang dipersiapkan dinilai tidak memenuhi syarat, maka daerah otonomi baru tersebut akan kembali bergabung ke daerah induk. Ini bisa dilihat dari jumlah daerah yang dimekarkan di era orde baru. Hanya ada tiga provinsi yang dimekarkan dalam kurun waktu 32 tahun, yaitu Bengkulu, Irian Barat dan Timur Timor.

Mayoritas pembentukan daerah di era orde baru adalah adalah pembentukan daerah Kotamadya (sekarang kota) sebagai konsekuensi dari proes pengkotaan sebagian wilayah kabupaten. Proses pemekaran diawali dengan pembentukan Kota administratif sebagai wilayah administratif, yang kemudian menjadi cikal bakal Kotamadya yang bersifat otonom. Proses pemekaran tersebut juga harus bersifat top down dan didominasi proses teknokratis administratif.

Di era reformasi, pengajuan pembentukan daerah otonomi baru tidak lagi berpijak pada UU 5 tahun 1974, tetapi berpijak pada UU 22 tahun  1999 tantang Pemerintahan Daerah jo PP 129 tahun 2000 tentang Tata Cara Pembentukan , Penghapusan dan Penggabungan Daerah. Dalam ketentuan pasal 5 ayat 1 UU 22 tahun 1999 menyebutkan bahwa daerah dibentuk berdasarkan pertimbangan kemampuan ekonomi, potensi daerah, sosial budaya, sosial politik, jumlah penduduk, luas daearah dan pertimbangan lain yang memungkinkan terselenggaranya otonomi daerah. Regulasi tersebut memang memberi ruang yang lebih leluasa bagi terbentuknya daerah otonomi baru.

Kelonggaran regulasi pembentukan daerah otonomi baru di UU 22 tahun 1999 dicoba kembali diperketat di UU 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah jo PP 78 tahun 2007 tentang Tata Cara Pembentukan , Penghapusan dan Penggabungan Daerah. Dalam UU 32 tahun 2004 sudah kembali ditegaskan bahwa daerah yang sudah dimekarkan yang tidak mampu mecapai standar minimal bisa digabungkan kembali ke daerah induk atau dengan daerah lainnya.

Namun yang menjadi masalahnya adalah aturan tersebut tidak dilaksanakan. Aturan itu hanya sebagai pajangan semata yang tak memiliki arti kegunaan. Implementasi penggabungan tidak pernah dilakukan oleh pemerintah. Yang terjadi justru pertambahan daerah otonom baru. Semangat pemekaran terus menerus dikobarkan.

Di dalam PP 78 tahun 2007 disebutkan bahwa provinsi yang akan dimekarkan harus sudah berusia minimal 10 tahun, sedangkan kabupaten/kota minimal 7 tahun. Ketentuan ini sangat berbeda dengan ketentuan dalam PP 129 tahun 2000 yang menghalalkan percaraian langsung daerah otonomi baru tanpa ada persyaratan umur provinsi maupun kabupaten/kota. Selain itu, PP 78 tahun 2007 juga menambah persyaratan dari segi jumlah kabupaten/kota untuk menjadi provinsi dan jumlah kecamatan untuk menjadi kabupaten/kota, yang awalnya empat menjadi lima dan untuk menjadi kota yang awalnya tiga menjadi empat.

Di dalam peraturan baru ini juga memberi kewenangan pusat untuk melikuidasi daerah baru sebagai akibat pemisahan maupun penggabungan daerah yang dinilai gagal. Namun kembali lagi kewenangan tersebut tidak digunakan oleh pusat. Padahal sudah ada pijakan hukum yang sah dan memiliki power strong.

Apabila pemerintah pusat tidak melakukan langkah yang strategis, maka otonomi daerah yang memiliki tujuan meningkatkan pelayanan dan mensejahterakan akan semakin jauh dari harapan. Moratorium yang dilakukan harus tetap dipertahankan, karena mengingat 78% dari 57 daerah otonomi baru yang sudah berusia tiga tahun ternyata gagal berkembang[3]. 

DESERTADA: Pembentukan Daerah Persiapan

Dalam menunjang keberlangsungan otonomi daerah di Republik ini, perlu adanya desain besar penataan daerah (Desartada). Desertada bertujuan untuk meminimalisir hasrat politik yang hanya berorientasi pada kekuasaan semata. Elemen pertama dari Desertada pada dasarnya merupakan upaya untuk menata daerah secara lebih sistematis melalui penerapan model pembentukan daerah otonom yang bertahap.

Tahapan yang dilakukan bisa melalui pembentukan daerah persiapan (DP) terlebih dahulu. Jangka waktu yang diberikan sampai 3 tahun, yang disebut sebagai masa transisi. Masa transisi daerah otonomi baru ini berada di bawah kendali daerah induk. Selama masa tersebut, pemerintah pusat menilai daerah otonomi baru ini, apakah layak jadi daerah yang berotonom atau tidak.

Masa transisi dimaksudkan untuk memberikan kesempatan bagi sebuah calon daerah yang berotonom untuk mempersiapkan diri dengan lebih baik. Persiapan tersebut meliputi pemenuhan semua aspek yang dibutuhkan untuk dapat menjalankan semua urusan-urusan daerah, antara lain, sarana dan prasarana pemerintahan pengalihan P3D (personel, perlengkapan, pembiayaan dan dokumen), pembentukan kelembagaan dan pengisian jabatan yang dapat dilakukan secara bertahap.

Pembentukan daerah persiapan sebagai prosedur yang wajib dilalui oleh calon daerah otonomi baru. Ada empat strategi dasar dalam pelaksanaan penataan daerah: pertama, mengembangkan parameter pembentukan daearah persiapan berdasarkan parameter geografis, demografis dan sistem, kedua, membentuk daerah otonom baru melalui pembentukan daerah persiapan dengan dasar Peraturan Pemerintah (PP) untuk jangka waktu tiga tahun, ketiga, menyediakan fasilitas dan pendampingan professional penyelenggaraan pemerintahan bagi setiap daerah persiapan selama dalam masa transisi, dan keempat, mengembangkan sistem evaluasi daerah persiapan untuk dasar penetapan perubahan status menjadi daerah otonomi defenitif.

     Apabila persiapan daerah otonomi baru dilaksanakan dengan berpedoman pada Desertada ini, maka harapan dari tujuan otonomi daerah yang ingin dicapai akan bisa dilihat hasilnya. Hasilnya akan tidak seperti sekarang ini yang hanya terbentuk akibat hasrat kekuasaan belaka. Daerah otonom yang dipersiapkan akan lebih mampu menjalankan tugas dan fungsinya dalam memberikan pelayanan dan membangun daerah.

---

[1] “Menghidupkan Kembali Samkaryanugraha Parasamya Purnakarya Nugraha (25/04/2014)”, koran tempo, hal. 13.

[2] “DPR Sahkan RUU Pembentukan 65 DOB (24/10/2013)”, kompas.com, diakses tanggal 1 Mei 2014.

[3] Menurut Staf Ahli Menteri Dalam Negeri Bidang Politik, Hukum dan Hubungan Antar Lembaga, Reydonnyzar Moenek, mengungkap hasil evaluasi yang dilakukan terhadap daerah-daerah otonomi baru. Sebanyak 78%  dari 57 daeraah otonomi baru dinilai gagal berkembang. Sehingga menurutnya, moratorium haru tetap dilaksanakan dan pihaknya akan merancang Desain Besar Penataan Daerah. Lihat di http://m.tempo.co (27 Desembar 2013).